Iza izraza „državna imovina” ne stoji apstrakcija. Stoje konkretne katastarske čestice, šume, poljoprivredne površine, infrastrukturni koridori, poslovne zone i javni prostori. Stoji mogućnost da lokalna zajednica privuče ulaganje, otvori radna mjesta, izgradi cestu, vodovod, vrtić ili gospodarsku zonu. Upravo zato to pitanje ne smije ostati zatvoreno u uskom krugu ustavnopravnih rasprava i administrativnih dopisa još jedno desetljeće.

Bosni i Hercegovini potreban je zakon koji će jasno odrediti što pripada državnoj razini, što je javno dobro, čime upravljaju entiteti, Brčko distrikt i županije/kantoni te koje nekretnine treba staviti u funkciju razvoja gradova i općina.

Ustavna praznina traži zakon, a ne tumačenje

Ustav Bosne i Hercegovine ne sadržava odredbu koja bi definirala državnu imovinu, njezine kategorije i titulara prava vlasništva. To je Ustavni sud BiH izričito konstatirao u odluci broj U-1/11 od 13. srpnja 2012. godine.

U istoj je odluci Sud, međutim, iz članka IV/4.e) Ustava — odredbe o ostalim pitanjima potrebnim za provođenje dužnosti države — izveo zaključak da je država titular te imovine. Upravo je taj korak ono o čemu bi se trebala voditi ozbiljna pravna rasprava.

Vlasništvo se u pravnom poretku ne izvodi iz nadležnosti. Ovlast da se neki odnos zakonom uredi javnopravna je kategorija; pravo vlasništva na stvari stvarnopravna je. Iz prve ne slijedi automatski druga. Ustavna praznina ostaje ono što jest, a praznine se ne popunjavaju tumačenjem, nego zakonom donesenim u Parlamentarnoj skupštini BiH.

Bez jasnih kriterija svaka parcela može postati predmet višegodišnjeg spora. Zemljišna knjiga i katastar često nose povijesno naslijeđene oznake: državno vlasništvo, društveno vlasništvo, općenarodna imovina, erar, pravo upravljanja ili pravo korištenja. Takva evidencija nije temelj za suvremenu zemljišnu politiku ni za odgovorno upravljanje javnim dobrima.

Što se doista moglo naslijediti

Rasprava se redovito poziva na sukcesiju bivše SFRJ, i to netočno.

Bosna i Hercegovina ratificirala je 2001. godine Sporazum o pitanjima sukcesije. Po njemu je imala pravo isključivo na one nekretnine bivše SFRJ na svojem teritoriju na kojima je SFRJ bila nositelj prava vlasništva ili suvlasništva. Prema pravilima međunarodnog prava o sukcesiji imovine država, država sljednica nasljeđuje samo onu nepokretnu imovinu prethodnice na kojoj je ona bila vlasnik, i to prema pravu koje je vrijedilo na dan njezina nestanka.

A prema članku 85. Ustava SFRJ, koji je bio na snazi u vrijeme raspada te države, šume, šumsko, poljoprivredno i građevinsko zemljište te mineralne sirovine nisu bili vlasništvo SFRJ, nego dobra u općoj uporabi. SFRJ na njima nije bila niti je mogla biti zemljišnoknjižni vlasnik.

Zaključak je neizbježan: ono što prethodnica nije posjedovala nije se moglo ni naslijediti. Ta imovina i dalje pravno dijeli sudbinu dobara u općoj uporabi, a njezino se vlasništvo mora urediti posebnim zakonom o utvrđivanju i tituliranju prava vlasništva — a ne presumpcijom u korist bilo koje razine vlasti.

Privremena zabrana nije trajna politika

Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom visoki je predstavnik nametnuo 2005. godine kao odgovor na potrebu da se spriječe jednostrani prijenosi spornih nekretnina prije konačnog zakonskog rješenja. Izmjenama iz 2022. zabrana je proširena i na šume, poljoprivredno zemljište i vode.

Privremeni režim, međutim, ne smije postati trajni model upravljanja zemljištem. Zabrana sama po sebi ne odgovara ni na jedno bitno pitanje: tko je titular prava vlasništva, tko zemljištem upravlja, tko ga održava, tko ga smije koristiti za javni projekt i pod kojim uvjetima lokalna zajednica može aktivirati zemljište nužno za vlastiti razvoj.

Vlasništvo, upravljanje, korištenje i raspolaganje različite su pravne kategorije. Njihovo nerazlikovanje proizvodi pravnu nesigurnost, a pravna nesigurnost proizvodi gospodarsku štetu. Investitor koji se suoči s višegodišnjom neizvjesnošću oko statusa parcele, infrastrukture i dozvola prednost će dati sredini u kojoj su vlasnički odnosi i upravni postupci jasni i predvidivi.

Lokalna samouprava bez zemljišta nije stvarna samouprava

Najveću cijenu plaćaju gradovi i općine. Od njih se traži da stvaraju uvjete za rast, privlače investitore, razvijaju komunalnu infrastrukturu, uređuju prostor i zadržavaju stanovništvo. Istodobno mnoge jedinice lokalne samouprave ne mogu učinkovito raspolagati zemljištem koje je prostornim planovima predviđeno upravo za te namjene.

Posebno je važno građevinsko zemljište — ono koje treba služiti gradnji stanova, poduzetničkih zona, škola, vrtića, zdravstvenih ustanova, cesta, vodovoda i drugih javnih sadržaja. Ostane li opterećeno starim upisima i neriješenim tituliranjem, grad ili općina ne može zakonito i predvidivo planirati razvoj.

Vlada Federacije BiH utvrdila je 6. ožujka 2024. Prijedlog zakona o građevinskom zemljištu u Federaciji BiH. Njime se, među ostalim, pokušalo urediti stjecanje i upis prava vlasništva na zemljištu koje je u evidencijama ostalo označeno kao društveno, državno vlasništvo, općenarodna imovina ili erar, bez upisanog prava korištenja druge osobe, u korist općina i gradova.

Do glasovanja nije došlo. Prijedlog je 18. prosinca 2024. povučen s dnevnog reda Zastupničkog doma Parlamenta FBiH, nakon što je ocijenjen spornim s obzirom na odluke Ustavnog suda o državnoj imovini. Posljedice te neodlučnosti ne ostaju u parlamentarnim dvoranama. Osjećaju ih gradovi i općine kad ne mogu urediti poslovnu zonu, pripremiti građevinsku parcelu, osigurati komunalne priključke ili planirati prihod od zemljišta.

Razvoj se ne vodi iz blokade

Građevinsko, poljoprivredno i šumsko zemljište nisu evidencijske kategorije, nego razvojni resursi. Kada su titulari, ovlasti upravljanja i postupci upisa neriješeni, znatno se otežava ili odgađa širenje poslovnih zona, realizacija infrastrukturnih projekata i stavljanje zemljišta u gospodarsku funkciju.

Neriješeni imovinsko-pravni odnosi pogađaju lokalne zajednice diljem Bosne i Hercegovine. Međutim, za hrvatske gradove, općine i županije/kantone to pitanje ima posebnu političku i razvojnu težinu. Te zajednice snose političku i administrativnu odgovornost za prostor kojim ne mogu upravljati. One ne traže privilegij, nego pravnu sigurnost, zakonitu decentralizaciju zemljišne politike i stvarnu mogućnost da vode razvoj vlastitih sredina. To je, uostalom, i načelo supsidijarnosti — temeljno načelo europskoga upravnog prava, ugrađeno i u Europsku povelju o lokalnoj samoupravi.

Razdvojiti ono što je zajedničko

Rješenje nije ni potpuno centraliziranje ni prepuštanje imovine bilo kojoj jednoj razini vlasti. Potreban je sustav koji razlikuje javni interes države od konkretnog razvojnog interesa lokalne zajednice.

Državna razina treba imati jasno uređenu i zaštićenu imovinu nužnu za obavljanje funkcija Bosne i Hercegovine. Javna dobra — stvari i resursi namijenjeni općem dobru, dostupni svim građanima pod jednakim uvjetima i bez diskriminacije — trebaju biti uknjiženi kao vlasništvo Bosne i Hercegovine. Ona su po svojoj naravi izuzeta iz pravnog prometa i ondje im je mjesto.

Za građevinsko zemljište koje je prostornim planovima namijenjeno izgradnji, a na kojem ne postoje prava trećih osoba niti je ono po sili zakona već postalo vlasništvo druge osobe, treba posebnim zakonom urediti mogućnost upisa prava vlasništva i upravljanja u korist gradova i općina, uz javnost postupka, precizna ograničenja i zaštitu od zlouporaba.

Takva decentralizacija nije napad na državu. Ona je preduvjet njezine funkcionalnosti.

Od rasprave prema rješenju

Prvi korak mora biti tematska sjednica Parlamentarne skupštine BiH posvećena isključivo ovom pitanju, izvan dnevne politike. Nakon toga potreban je državni zakon koji će utvrditi načela, kriterije i kategorije te postupke evidentiranja i tituliranja.

Zatim entiteti, u skladu s tim okvirom i svojim nadležnostima, trebaju donijeti posebne propise o građevinskom, poljoprivrednom i šumskom zemljištu, s jasno određenim titularima, pravilima, nadzorom i svrhom.

Naposljetku, potrebna je potpuna, međusobno usklađena i nadležnim institucijama dostupna evidencija državne i javne imovine, uz javnost podataka u opsegu sukladnom propisima o zemljišnim evidencijama, zaštiti osobnih podataka i pravu javnosti na pristup informacijama. Bez preciznog odgovora na pitanja što postoji, gdje se nalazi, kako je evidentirano, tko njime upravlja i kojoj je namjeni namijenjeno, ozbiljne zemljišne politike neće biti.

Bosna i Hercegovina nema koristi od trajne blokade. Zemljište mora biti zaštićeno kao javni resurs, ali mora biti i stavljeno u zakonitu funkciju razvoja. Tek kada se uspostavi ta ravnoteža, pitanje državne imovine prestat će biti simbol političkog sukoba i postati ono što mora biti — uređeni temelj gospodarskog, prostornog i demografskog opstanka ove zemlje.